Democracia Participativa

por Alexsandro M. Medeiros

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            A democracia participativa é uma forma de exercício do poder, baseada na participação dos cidadãos nas tomadas de decisão política.

            Atravessamos grande parte do século XX, acreditando que a forma Representativa era um modelo ideal para os cidadãos, que assegura a liberdade e igualdade de todos, que isso seria o verdadeiro conceito de democracia, mas passados quase cem anos, chega-se ao fim do século XX e acredita-se numa crise existente nesse modelo de Democracia.

            Os representantes já não conseguem mais identificar e atender demandas da sociedade. A população tem se organizado melhor em torno de infinitas questões, e conquistando melhor o espaço público e essa população tem cobrado de maneira mais efetiva de seus representantes. As exigências vêm se tornando mais complexas e fica evidente a necessidade da participação em conjunto entre representantes e representados.

            O conceito de democracia sofre então uma nova reviravolta em sua trajetória. É preciso considerar que a democracia representativa já não responde mais as demandas da sociedade e a democracia direta parece impossível. E como síntese para a resposta dessa crise começa a se formar o conceito de democracia participativa, tendo características da forma semidireta, por não desconsiderar seus representantes, mas aproximando os representados na arena política. E conforme alguns teóricos afirmam que a democracia participativa se configura entre a direta e representativa. Dentre estes teóricos, vale ressaltar o conjunto de análises e estudos reunidos no livro orgnizado por Leonardo Avritzer (2009), em torno dos quais encontramos temas como: sociedadel civil, cultura brasileira e participação democrática (Leonardo Avritzer, Juarez Rocha Guimarães e Cícero Araújo); participação social e direito à participação no governo Lula (Antonio Lambertucci e José Antônio Moroni); além de uma análise dos conselhos estadual e nacional da assistência social feita por Eleonora Cunha e Marcia Maria Pinheiro.

            José Moroni, discutindo a complexidade e multiplicidade dos sujeitos políticos na atualidade afirma que “[...] a democracia representativa, via partidos e processo eleitoral [...] não é suficiente para a complexidade da sociedade moderna” (2009, p. 109), sendo necessário criar mecanismos de participação que leve em consideração a complexidade do mundo moderno que possam influenciar as decisões políticas. E para Antonio Lambertucci,

 

A participação social [...] amplia e fortalece a democracia, contribui para a cultura da paz, do diálogo e da coesão social e é a espinha dorsal do desenvolvimento social, da equidade e da justiça. Acreditamos que a democracia participativa revela-se um excelente método para enfrentar e resolver problemas fundamentais da sociedade brasileira (LAMBERTUCCI, 2009, p. 71).

 

            De modo geral podemos entender por democracia participativa

 

[...] um conjunto de experiências e mecanismos que tem como finalidade estimular a participação direta dos cidadãos na vida política através de canais de discussão e decisão. A democracia participativa preserva a realidade do Estado (e a Democracia Representativa). Todavia, ela busca superar a dicotomia entre representantes e representados recuperando o velho ideal da democracia grega: a participação ativa e efetiva dos cidadãos na vida pública (SELL, 2006, p. 93).

 

            Os mecanismos e instituições da democracia representativa tem se mostrado significativamente limitados: “os velhos e tradicionais mecanismo e instituições tem se revelado muitas vezes insuficientes, embora necessários, para garantir a existência de um regime político efetivamente democrático” (Ricardo Rodrigues apud ANDRADE, 2003, p. 6-7). Com isso, novos e modernos instrumentos de controle e participação no poder devem ser permanentemente colocados em prática democrática em junção com a sociedade atual. Esses mecanismos tem que ser criados para o complemento e  não reformulação das instituições representativas, mas que englobem na dinâmica política a realidade da sociedade civil que está cada vez mais organizada em suas entidades e associações, dando a prática democrática uma realização mais dinâmica, efetiva e real.

            A democracia participativa, ou semidireta, é aquela que partindo de uma democracia representativa, utiliza-se de mecanismo que proporcionam ao povo um engajamento nas questões políticas, legitimando questões de relevância para acomunidade como um todo através de uma participação direta, seja pelo plebiscito, referendo, iniciativa popular, audiência pública, orçamento participativo, consultas ou por qualquer outra forma que manifeste a ação popular. Nesse modelo de maior participação democrática, as organizações da sociedade civil tornam-se interlocutores políticos legítimos e influentes, adquirem maior visibilidade sobretudo com o processo de democratização (AVRITZER, 1993; DAGNINO, 2002; REIS, 1995; COSTA, 1994, 1997) e, de certa forma, podemos dizer que a democracia participativa só poderá ser realizada quando os cidadãos abandonarem um certo individualismo e tiverem um maior senso de coletividade.

            Segundo Dias (2001) a qualidade da democracia pode ser medida pelo nível de participação política encontrada em cada sociedade que permite ao cidadão comum inserir-se nos processos de formulação, decisão e implementação de Políticas Públicas, e desta forma, “quanto mais direto for o exercício do poder político, mais acentuada será a capacidade democrática das instituições políticas, cujas decisões estarão mais próximas de traduzir a genuína vontade popular” (apud VIGLIO, 2004, p. 18). E Jumária Fonseca destaca o papel das administrações municipais para o êxito de um modelo de democracia mais participativa

 

Para que as experiências de democracia participativa obtenham êxito, as administrações municipais têm papel fundamental, através da criação de canais de interconexão que viabilizem a integração entre governo e dos diversos segmentos da sociedade, especialmente a população de menor renda. De tal maneira, que possam ser partícipes das diversas fases do processo de planejamento e de deliberação das Políticas Públicas a serem implementadas nas cidades (2009, p. 34).

 

            Fazendo com que o “direito de ser cidadão” esteja além do momento das eleições, dando-lhes condições de colaborar na construção do espaço público e efetivando a ideia de soberania popular, segundo a qual, “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos (Democracia Representativa), ou diretamente (tendência para a democracia participativa)” (FONSECA, 2009, p. 36).

            O problema é que “apesar de serem encontrados no sistema jurídico brasileiro, novos canais que viabilizam a integração entre representantes e representados de forma mais efetiva, o que se percebe, é que o exercício da cidadania está delimitado ao direito de votar e ser votado” (FONSECA, 2009, p. 14).

            Falta em nosso país uma cultura cívica que altere o modus operandi do sistema vigente. Falta também vontade política, seja por parte do Poder Executivo (por medo de partilhar parte do poder constituído), seja por parte do Poder Legislativo (de ver diminuído seu papel na elaboração e aprovação de leis), criando “um distanciamento entre governo e sociedade – que é próprio do regime representativo” (FONSECA, 2009, p. 15).

            Mas a crise da democracia contemporânea envolve fatores que vão além da representação e da apatia política.

            Carole Pateman afirma (1992) que desde o início do século XX muitos teóricos políticos levantaram sérias dúvidas sobre a possibilidade de se colocar em prática um regime democrático no sentido literal do termo (governo do povo por meio da máxima participação do povo). E Bobbio (2000) indica pelo menos três fatores a partir dos quais um projeto democrático tem-se tornado difícil de se concretizar nas sociedades contemporâneas: a especialidade, a burocracia e a lentidão do processo

 

O primeiro obstáculo diz respeito ao aumento da necessidade de competências técnicas que exigem especialistas para a solução de problemas públicos, com o desenvolvimento de uma economia regulada e planificada. A necessidade do especialista impossibilita que a solução possa vir a ser encontrada pelo cidadão comum. Não se aplica mais a hipótese democrática de que todos podem decidir a respeito de tudo. O segundo obstáculo refere-se ao crescimento da burocracia, um aparato de poder ordenado hierarquicamente de cima para baixo, em direção, portanto, completamente oposta ao sistema de poder burocrático. Apesar de terem características contraditórias, o desenvolvimento da burocracia é, em parte, decorrente do desenvolvimento da democracia [...] O terceiro obstáculo traduz uma tensão intrínseca à própria democracia. À medida que o processo de democratização evoluiu promovendo a emancipação da sociedade civil, aumentou a quantidade de demandas dirigidas ao Estado gerando a necessidade de fazer opções que resultam em descontentamento pelo não-atendimento ou pelo atendimento não-satisfatório. Existe, como agravante, o fato de que os procedimentos de resposta do sistema político são lentos relativamente à rapidez com que novas demandas são dirigidas ao governo (BOBBIO, 2000 apud NASSUNO, 2006, p. 173-174).

 

            Mas a crise da democracia contemporânea, longe de diminuir sua validade, aumenta ainda mais a importância da participação da sociedade civil em um projeto de consolidação do Estado Democrático de Direito.

            José Moroni (2009) aponta alguns mitos (p. 117-118) e desafios (p. 135-139) relacionados ao modelo de participação.

 

 

Gestão Democrática

 

            Hoje em dia se fala muito em gestão democrática como uma forma de articular a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e implementação de Políticas Públicas que devem ser elaboradas com a participação da sociedade civil em geral, obedecendo o preceito da democracia participativa que considera a participação direta da sociedade na formulação de políticas públicas e nos atos da Administração Pública.

            Por gestão democrática podemos entender uma relação que se estabelece entre Governo e Sociedade, entre a Administração Pública e a população, construída com base na Democracia Participativa e na cidadania, assegurando o Controle Social, valorizando o papel da sociedade civil como co-gestora da coisa pública, colocando em prática o princípio basilar da Democracia (governo do povo) e Constitucional de soberania popular. Um modelo de gestão que promove uma maior horizontalização das relações de poder.

            Uma outra forma de pensar um modelo de gestão democrática é através de um processo de planejamento participativo onde há um maior envolvimento da sociedade na discussão de diferentes problemas, como problemas ambientais, Urbanos[1]Saúde etc.

 

No planejamento participativo, cada participante traz uma nova contribuição para o processo de discussão. Neste sentido há uma grande diversidade de idéias (sic), metas, tarefas, habilidades e representações (onde os participantes representam distintos setores da sociedade: público, privado, científico, etc.), o que possibilita que os problemas sejam analisados sob diferentes pontos de vista. Neste sistema podem-se observar as seguintes características: i) diversidade de participantes e interesses; ii) aumento na interação entre os participantes e entre eles e os instrumentos de suporte a decisão; iii) alteração no método e processo de planejamento, já que neste caso o processo de planejamento está intimamente associado ao contexto político da cidade (MAGAGNIN, 2008, p. 18).

 

            É importante ressaltar que este novo conceito de planejamento público marcado pela participação popular exige a participação dos Movimentos Sociais que, bem antes do processo de redemocratização e sobretudo por ocasião da Assembleia Nacional Constituinte de 1987 que promulgou a Constituição Federal de 1988 vem desempenhando um papel fundamental para consolidação do nosso Estado Democrático de Direito.

 

Na Assembléia (sic) Nacional Constituinte, propostas de fortalecimento do poder de influência dos atores sociais foram apresentadas através das chamadas “iniciativas populares”, levando, com a sua aprovação, a um aumento da influência dos atores sociais em diversas instituições (AVRITZER, 2002, p. 573).

 

            Além disso, como afirma Antonio Lambertucci – então secretário executivo da Secretaria-Geral da Presidência da República na época do governo Lula –,

 

Os espaços de participação constituem uma grande rede entre indivíduos, suas organizações, movimentos sociais e o Estado. É por meio delas que, em boa medida, os atores sociais formam opinião, se expressam, fazem sua vontade ganhar poder coletivo e, assim, interferem nos destinos do país (LAMBERTUCCI, 2009, p. 82).

 

           E com base em Raquel Raichelis (1998), Eleonora Cunha e Marcia Pinheiro (2009) é possível afirmar como a partir da aprovação da Constituição Federal de 1988 o tema da participação da sociedade ganha novos contornos e dimensões na esfera pública. “A Constituição de 1988 abriu espaço, por meio de legislação específica, para práticas participativas nas áreas de políticas públicas, em particular na saúde, na assistência social, nas políticas urbanas e no meio ambiente” (AVRITZER, 2009, p. 29-30), seja através de plebiscitos, referendos e projetos de lei de iniciativa popular (BRASIL, 2015, art. 14, incisos I, II e III; art. 27, parágrafo 4º; art. 29. Incisos XII e XIII), seja através da participação na gestão das políticas de seguridade social (BRASIL, 2015, art. 194), de assistência social (BRASIL, 2015, art. 204) ou dos programas de assistência à saúde da criança e do adolescente (BRASIL, 2015, art. 227).

 

Diferentes áreas de políticas públicas, que foram inscritas na Constituição de 1988 como direitos sociais, definiram como uma das suas diretrizes a participação social, dentre elas a saúde e a assistência social. A primeira já desenvolvia experiências de participação comunitária desde o final da década de 1970, como os conselhos populares de saúde e as comissões de saúde da Zona Leste (São Paulo), as comissões interinstitucionais nos três níveis de governo previstas no Programa de Ações Integradas de Saúde, criado em 1984, e no Programa dos Sistemas Unificados Descentralizados de Saúde, de 1987 (CUNHA; PINHEIRO, 2009, p. 145 – grifo nosso).

 

            Se, em um processo de gestão autocrático e ditatorial, a participação popular é quase nula, em um processo democrático ampliam-se os canais de discussão e participação. “O contato, que poderia ser apenas de caráter informativo, pode, em um governo participativo, permitir a partilha de decisões” (MAGAGNIN, 2008, p. 20).

 

Regra da participação popular no planejamento urbano associado à organização política

(NOBRE, 1999, apud MAGAGNIN, 2008, p. 20)

 

            O resultado é um processo mais democrático, mesmo que leve um tempo maior de duração, já que é preciso compartilhar com uma determinada comunidade os diferentes problemas e possíveis soluções que desafiam a gestão pública. O planejamento participativo pode não ser o mais indicado para tratar de problemas públicos, sobretudo em caso de problemas técnicos mais complexos, devendo-se adotar um misto de planejamento tradicional e participativo: “o planejamento participativo é apropriado quando os problemas estão claramente definidos” (MAGAGNIN, 2008, p. 21).

            O processo de um planejamento participativo pode ser dividido em três fases, segundo W. Allen, M. Kilvington e C. Horn: o início, onde há o envolvimento dos diversos segmentos e definição das regras a serem adotadas; o planejamento, ou seja, o trabalho em conjunto para traçar as ações necessárias a fim de alcançar os objetivos propostos; e por fim a implementação e o monitoramento (apud MAGAGNIN, 2008, p. 19).

 

Fases de um processo de planejamento participativo

(apud MAGAGNIN, 2008, p. 19)

 

            De acordo com Renata Magagnin o processo de participação popular pode ser passivo ou ativo, dependendo “do processo adotado pelos planejadores para a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão” (MAGAGNIN, 2008, p. 20) e, citando J. N. Pretty (de acordo com o quadro abaixo), Renata Magagnin mostra que as formas de participação popular “partem de níveis de participação mais passiva ou manipulada (nível 1) para uma participação mais ativa ou com alto nível de mobilização (nível 7)” (apud MAGAGNIN, 2008, p. 21).

 

Grau de envolvimento popular no processo de tomada de decisão

(PRETTY apud MAGAGNIN, 2008, p. 21)

 

            É preciso considerar que a participação da sociedade na “res publica” (coisa pública) tem sido facilitada hoje em dia em função das novas tecnologias de informação e comunicação (TIC) sobretudo a internet – dando origem ao conceito de CiberDemocracia. A internet hoje em dia faz parte do cotidiano de uma parcela significativa da população de várias maneiras e permite a divulgação e o acesso a uma grande quantidade de informação, em várias áreas e nas mais diferentes esferas de poder: executivo, legislativo, judiciário, em nível federal, estadual ou municipal. A utilização da internet como ferramenta democrática possibilita que um número maior de cidadãos possa discutir os problemas da sociedade e isso independente do local onde ele esteja. Um cidadão do interior do Estado de Pernambuco pode acompanhar, por exemplo, em tempo real, os debates de propostas que são feitos na Câmara dos Deputados no Congresso Nacional e uma cidadã brasileira que esteja morando em algum País no estrangeiro pode fazer o download do discurso na plenária do Congresso Nacional de um deputado específico ou de um senador da república, sobre um tema de seu interesse, ou fazer uma denúncia no site da Controladoria Geral da União de má utilização de recursos públicos federais conveniado com algum ente federativo do país.

 

No Brasil, a internet poderia ser utilizada como ferramenta para ampliar o processo de planejamento participativo nos municípios. Outro elemento que poderia contribuir para a ampliação do processo participativo está associado à utilização de novas tecnologias. Se as prefeituras recorressem à utilização de novas ferramentas computacionais ao invés da prática atual de reuniões presenciais pré-agendadas, talvez um número maior de participantes contribuísse para o planejamento municipal (MAGAGNIN, 2008, p. 31).

 

 

 

 

Referências Bibliográficas

 

ANDRADE, Aparecida de Moura. A participação da sociedade civil no processo legislativo: a contribuição da comissão de legislação participativa da câmara dos deputados. (Monografia de Especialização). Programa de Pós-Graduação da Universidade de Brasília. Brasília: UnB, 2003.

AVRITZER, Leonardo. Além da dicotomia Estado-mercado: Habermas, Coehn e Arato. Novos Estudos Cebrap, São Paulo, no 36, p. 213-222, 1993. Acessado em 05/10/2015.

AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil e participação no Brasil democrático. In: ____. [org.]. Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009, p. 27-54. (Coleção Democracia Participativa).

____. Modelos de Deliberação Democrática: uma análise do orçamento participativo no Brasil. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

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____. Esfera pública redescoberta da sociedade civil e movimentos sociais no Brasil: uma abordagem tentativa. Novos Estudos Cebrap, São Paulo, no 38, p. 38-52, 1994. Acessado em 05/10/2015.

CUNHA, Eleonora Chettini M.; PINHEIRO, Marcia Maria B. Conselhos nacionais: condicionantes políticos e efetividade social. In: AVRITZER, Leonardo [org.]. Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. (Coleção Democracia Participativa).

DAGNINO, Evelina, 2002. Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002.

FONSECA, Jumária Fernandes Ribeiro. O Orçamento Participativo e a Gestão Democrática de Goiânia. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Planejamento Territorial). Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Planejamento Territorial da Universidade Católica de Goiás. Goiânia, 2009.

LAMBERTUCCI, Antonio Roberto. A participação social no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo (org.). Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. (Coleção Democracia Participativa)

MAGAGNIN, Renata Cardoso. Um sistema de suporte à decisão na internet para o planejamento da mobilidade urbana. Tese (Doutorado em Engenharia Civil: Transportes). Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo. São Carlos-SP, 2008.

MORONI, José Antônio. O direito à participação no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo [org.]. Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. (Coleção Democracia Participativa).

NASSUNO, Marianne. Burocracia e Participação: a experiência do orçamento participativo em Porto Alegre. Tese (Doutorado em Ciências Sociais). Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília. Brasília, 2006. Acessado em 05/12/2015.

PATEMAN, C. Participação e Teoria Democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.

RAICHELIS, Raquel. Articulação entre os conselhos de políticas públicas: uma pauta a ser enfrentada pela sociedade civil. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: ano XXVII, n. 85, p. 109-116, 2006. 05/12/2015.

REIS, Elisa. Desigualdade e solidariedade: uma releitura do “familismo amoral” de Banfield. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, no 29, p. 35-48, 1995. 05/12/2015.

SELL, Carlos Eduardo. Introdução à Sociologia Política: política e sociedade na modernidade tardia. Petrópolis, RJ: Vozes, 2006.

VIGLIO, José Eduardo. Avaliação da experiência do Orçamento Participativo numa cidade média: o caso de Jaboticabal – SP. Dissertação (Mestrado em Engenharia Urbana). Centro de Ciências Exatas e de Tecnologia da Universidade Federal de São Carlos. São Carlos-SP, 2004. 05/12/2015.

 

 

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[1] Para uma análise de como as políticas de desenvolvimento urbano tem proporcionado uma maior participação da sociedade civil no planejamento governamental a partir do princípio da gestão democrática prevista, por exemplo, no Estatuto da Cidade, ver em nosso website o texto sobre Políticas Públicas de Desenvolvimento Urbano. Segundo Jumária Fonseca, “Em julho de 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade, a democracia participativa ganhou novo alento. Isto porque [...] em vários de seus dispositivos, vieram expressas as necessidades de serem conjugadas, na formulação de Políticas Públicas, a mediação entre os interesses dos diversos segmentos da sociedade. Isto se fará por meio da realização de audiências e consultas públicas, da transparência na gestão e da publicidade dos atos ali praticados. Esses elementos unidos podem favorecer a ruptura com uma tradição encontrada em grande parte dos municípios brasileiros, que são políticas de cunho paternalista, populista e clientelista” (FONSECA, 2009, p. 62).