Gestão das políticas da saúde: receitas, financiamentos e planejamento

Gestão das políticas da saúde: receitas, financiamentos e planejamento

por Alexsandro M. Medeiros

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postado em set. 2016

 

            Dentre os princípios e diretrizes do SUS, como aquele que estabelece a universalidade de acesso aos serviços de saúde, a integralidade da assistência (ação e prevenção, individual e coletivo), merece destaque, para fins das receitas, financiamentos e planejamento das políticas de saúde, as diretrizes da descentralização e da participação social (art. 198, da Constituição Federal).

          Pela diretriz da gestão descentralizada, os municípios responsabilizam-se pelas políticas de saúde local, considerando sua proximidade da realidade da população e o seu conhecimento das prioridades e demandas locais, ou seja, as responsabilidades são divididas entre as três esferas de governo: federal, estadual e municipal (não estando mais centralizadas unicamente na União).

            A participação social também é um fator importante pois com a existência dos Conselhos de Saúde, a sociedade passa a fiscalizar a aplicação das receitas e o planejamento das ações em saúde, incluindo aí a forma como está sendo gasto o dinheiro recebido para as políticas de saúde. Os Conselhos existem nos três níveis de governo e em cada esfera um Conselho de Saúde tem a atribuição de fiscalizar a elaboração e execução dos Programas e Ações em Saúde.

 

 

(ECP - Escola de Contas Públicas)

 

            O planejamento das ações, ou seja, a gestão das políticas de saúde é realizado pela Administração Pública, e se dá por meio dos órgãos de saúde nas três esferas de governo, com destaque para o Ministério da Saúde (no âmbito federal) e as Secretarias de Saúde (estadual e municipal). Além disso, o Ministério e as Secretarias contam com órgão de apoio para a gestão do SUS como:

 

Conselhos de Saúde (nacional, estadual e municipal): o Conselho Nacional de Saúde tem sua competência definida pelo Decreto nº 7.530/11 (ver também a Resolução 453 de 2012) e os conselhos estaduais e municipais também devem ter uma legislação específica. A Lei 8.142/90 estabelece o caráter permanente e deliberativo dos Conselhos, que deve ser composto por representantes do governo, prestadores de serviços do SUS, profissionais de saúde e usuários e atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros (art. 1º, II, § 2º).

Fundos de saúde: como o FES (Fundo Estadual de Saúde) e o FMS (Fundo Municipal de Saúde), que devem ser instituídos por lei específica e constituem unidade orçamentária e gestora dos recursos destinados a ações e serviços de saúde, mantidos “em funcionamento pela administração direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 2012, art. 14). No site do Fundo Nacional de Saúde (FNS) é possível consultar os pagamentos e repasses feitos para Estados e Municípios e de forma detalhada, por bloco de financiamento, como Atenção Básica, Vigilância e Saúde, entre outros.

 

Instituído pelo Decreto Nº 64.867, de 24 de julho de 1969, como um fundo especial, o Fundo Nacional de Saúde (FNS) é o gestor financeiro dos recursos destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS), na esfera federal [...] Os recursos administrados pelo FNS destinam-se a financiar as despesas correntes e de capital do Ministério da Saúde, de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta, integrantes do SUS. Os recursos alocados junto ao FNS destinam-se ainda às transferências para os Estados, o Distrito Federal e os municípios, a fim de que esses entes federativos realizem, de forma descentralizada, ações e serviços de saúde, bem como investimentos na rede de serviços e na cobertura assistencial e hospitalar, no âmbito do SUS. Essas transferências são realizadas nas seguintes modalidades: Fundo a Fundo, Convênios, Contratos de Repasses e Termos de Cooperação (FUNDO NACIONAL DE SAÚDE. Acessado em 07/08/2016).

 

Conselho de Saúde Suplementar (Consu): instituído pela Lei n. 9.656/98 (art. 35-A) e cuja competência é definida pelo Decreto nº 8.065/13 (art. 52).

 

Ao Conselho de Saúde Suplementar compete:

I - estabelecer as diretrizes gerais e supervisionar a execução das políticas do setor de saúde suplementar;

II - aprovar o contrato de gestão da Agência Nacional de Saúde Suplementar;

III - supervisionar e acompanhar as ações e o funcionamento da Agência Nacional de Saúde Suplementar;

IV - fixar diretrizes gerais para implementação no setor de saúde suplementar sobre:

a) aspectos econômico-financeiros;

b) normas de contabilidade, atuariais e estatísticas;

c) parâmetros quanto ao capital e ao patrimônio líquido mínimos, bem como quanto às formas de sua subscrição e realização, quando se tratar de sociedade anônima;

d) critérios de constituição de garantias de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, consistentes em bens, móveis ou imóveis, ou fundos especiais ou seguros garantidores;

e) criação de fundo, contratação de seguro garantidor ou outros instrumentos que julgar adequados, com o objetivo de proteger o consumidor de planos privados de assistência à saúde, em caso de insolvência de empresas operadoras; e

V - deliberar sobre a criação de câmaras técnicas, de caráter consultivo, de forma a subsidiar suas decisões.

 

Comissão Intergestores Tripartite (CIT): vinculada ao Ministério da Saúde para fins operacionais e administrativos, atua na direção nacional do SUS, integrada por gestores do SUS das três esferas de governo - União, estados, DF e municípios.

Comissão Intergestores Bipartite (CIB): constituída (em nível estadual) paritariamente por representantes da Secretaria Estadual de Saúde e das Secretarias Municipais de Saúde, indicados pelo Conselho de Secretários Municipais de Saúde. As CIBs foram institucionalizadas pela Norma Operacional Básica nº 1 de 1993 e instaladas em todos os estados do País.

 

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Acessado em 26/08/2016

 

Conselhos das Secretarias Municipais de Saúde (Conasems): reconhecido pela Lei Orgânica do SUS 8.080/90.

Conferências de Saúde: instância colegiada definida pela Lei 8.142/90, realizada de 4 em 4 anos. Destinada a analisar os avanços e retrocessos do SUS, além de estabelecer novas propostas para as políticas de saúde nos três níveis de governo, com a representação de vários segmentos sociais além de gestores e profissionais do SUS.

 

Leis e Portarias

 

            A Lei 8.080/90 dispõe sobre a organização e o funcionamento dos serviços de saúde. O Título V da Lei 8.080/90 trata do financiamento do SUS e está dividido em três capítulos que tratam, respectivamente: dos recursos, da gestão financeira, do planejamento e orçamento. Em seu art. 33º, por exemplo, determina que os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.

         A Lei 8.142/90 dispõe sobre a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), controle social e sobre transferências intergovernamentais de recursos financeiros (FNS). Em seu art. 4º a Lei 8.142/90 estabelece os requisitos necessários para que os Estados, Municípios e o Distrito Federal possam receber recursos do Fundo Nacional de Saúde. São eles: a existência de um Fundo de Saúde (estadual ou municipal, por exemplo), dos Conselhos de Saúde, do plano de saúde, relatórios de gestão, entre outros (veremos os dois últimos mais adiante).

           A Lei Complementar 141 de 2012 regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal; dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências.

 

Art. 1o  Esta Lei Complementar institui, nos termos do § 3o do art. 198 da Constituição Federal

I - o valor mínimo e normas de cálculo do montante mínimo a ser aplicado, anualmente, pela União em ações e serviços públicos de saúde; 

II - percentuais mínimos do produto da arrecadação de impostos a serem aplicados anualmente pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em ações e serviços públicos de saúde; 

III - critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados aos seus respectivos Municípios, visando à progressiva redução das disparidades regionais; 

IV - normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal (BRASIL, 2012).

 

          Em complemento às leis, o Ministério da Saúde publica portarias e normas sobre a regulamentação de ações e serviços para a gestão do SUS em geral, como é o caso da Portaria MS 2.135/13 e de modo mais específico para os diferentes blocos de financiamento, desde a Atenção Básica, até a Média e Alta Complexidade, incluindo a Vigilância em Saúde, Assistência Farmacêutica, os Investimentos e Gestão do SUS.

            A Portaria n. 2.135/13 estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do SUS e determina logo em seu art. 1º (parágrafo único) que este deve ter como base os seguintes pressupostos:

 

I - planejamento como responsabilidade individual de cada um dos três entes federados, a ser desenvolvido de forma contínua, articulada e integrada.

II - respeito aos resultados das pactuações entre os gestores nas Comissões Intergestores Regionais (CIR), Bipartite (CIB) e Tripartite (CIT).

III - monitoramento, a avaliação e integração da gestão do SUS.

IV - planejamento ascendente e integrado, do nível local até o federal, orientado por problemas e necessidades de saúde para a construção das diretrizes, objetivos e metas.

V - compatibilização entre os instrumentos de planejamento da saúde (Plano de Saúde e respectivas Programações Anuais, Relatório de Gestão) e os instrumentos de planejamento e orçamento de governo, quais sejam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), em cada esfera de gestão;

VI - transparência e visibilidade da gestão da saúde, mediante incentivo à participação da comunidade;

VII - concepção do planejamento a partir das necessidades de saúde da população em cada região de saúde, para elaboração de forma integrada.

 

            A Portaria n. 204/07 regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle. Através desta portaria, a transferências dos recursos federais passou a ser organizada na forma de blocos de financiamento, definidos no art. 4º da referida portaria: I - Atenção Básica (art. 9º ao 12º); II - Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (art. 13º ao 17º); III - Vigilância em Saúde (art. 18º ao 23º); IV - Assistência Farmacêutica (art. 24º ao 27º); V - Gestão do SUS (art. 28º ao 30º); VI - Investimentos na Rede de Serviços de Saúde (art. 31ºA ao 31ºF) (Redação dada pela PRT GM/MS nº 837 de 23.04.2009)

 

Instrumentos de planejamento das políticas de saúde

 

            O planejamento das políticas de saúde deve ser feito de forma responsável, articulada e para isso a Administração Pública dispõe de alguns instrumentos para ajudar no planejamento de suas ações. São eles:

            Plano de saúde, com vigência plurianual igual ao PPA (vigência de 04 anos) e deve observar os prazos deste.

          Programação Anual de Saúde (PAS) que, como o próprio nome determina, é anual e tem como objetivo operacionalizar o planejamento do Plano de Saúde, prevendo a alocações de recursos orçamentários previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA). A PAS é um importante instrumento do Sistema de Planejamento do SUS, tem como propósito determinar o conjunto de ações que permitam concretizar os objetivos definidos no Plano de Saúde, assim sendo, descreve o detalhamento das ações e metas a serem executadas no período específico. Contém o demonstrativo das ações programadas por bloco de financiamento.

            Relatório de Gestão que apresenta os resultados finais alcançados na execução do PAS, aprovado pela Resolução 459 de 2012 do Conselho Nacional de Saúde. O relatório de prestação de contas, que serve de base ao Relatório de Gestão, é quadrimestral, contém o demonstrativo dos recursos aplicados no período por bloco de financiamento, informações sobre auditorias, indicadores de saúde, entre outros.

 

Receitas e Financiamento

 

            As receitas que são aplicadas nos serviços de saúde são provenientes dos impostos pagos pelos brasileiros. A partir destas receitas são definidas a forma de financiamento dos serviços de saúde que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, compõe um conjunto integrado de ações denominado de Seguridade Social. A definição de Seguridade Social é dada pelo art. 194 da carta magna: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 2015). O art. 195 define como a Seguridade Social deve ser financiada na forma de contribuições sociais “[...] por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 2015). A Constituição Federal prevê ainda o financiamento dos serviços de saúde por meio das Emendas Parlamentares, que são emendas individuais dos deputados e senadores ao projeto de lei orçamentária federal, sendo que 50% do montante das emendas parlamentares devem ser destinadas aos serviços públicos de saúde (BRASIL, 2015, art. 166, § 9º).

 

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Acessado em 08/08/2016

 

            Além da previsão no orçamento da União de recursos para o planejamento das ações e serviços em saúde, os orçamentos estaduais e municipais também não fogem a regra e deve constar em suas respectivas leis orçamentárias os recursos para as políticas de saúde. A Constituição Federal prevê um mínimo que estados e municípios devem aplicar nas ações e serviços de saúde, sendo 12% para os estados e 15% para os municípios, conforme determina a Emenda Constitucional n. 29/00, que assegura os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde (BRASIL, 2015).

            A origem dos recursos para o planejamento das ações e serviços em saúde vem principalmente da arrecadação de impostos e transferências constitucionais da União aos Estados e Municípios. Dentre os impostos que financiam as ações e serviços em saúde podemos destacar:

 

No Estado: ICMS, IPVA, FPE, ITCMD, cota-parte IRRF, IPI exportação.

No Município: ISS, IPTU, ITBI, FPM, ITR, cota-parte IRRF, cota-parte ICMS, cota-parte IPVA, cota-parte IPI exportação.

 

            Uma importante fonte de financiamento ações e serviços em saúde são as transferências oriundas do Fundo Nacional de Saúde (FNS) e repassadas pelo Ministério da Saúde (gestor do FNS) de forma regular e automática aos municípios. Os recursos são depositados em conta específica diretamente aos municípios que devem obedecer aos seguintes requisitos para receber o repasse:

 

Art. 33. Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde.

§ 1º Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde. (Lei 8.080/90)

[...]

Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão repassados de forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990.

§ 1° Enquanto não for regulamentada a aplicação dos critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, será utilizado, para o repasse de recursos, exclusivamente o critério estabelecido no § 1° do mesmo artigo. (Vide Lei nº 8.080, de 1990)

§ 2° Os recursos referidos neste artigo serão destinados, pelo menos setenta por cento, aos Municípios, afetando-se o restante aos Estados.

§ 3° Os Municípios poderão estabelecer consórcio para execução de ações e serviços de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos no inciso IV do art. 2° desta lei. (Lei 8.142/90)

[...]

Art. 12.  Os recursos da União serão repassados ao Fundo Nacional de Saúde e às demais unidades orçamentárias que compõem o órgão Ministério da Saúde, para ser aplicados em ações e serviços públicos de saúde. (Lei Complementar 141/12)

 

            De posse dos recursos da saúde, a Administração Pública tem o dever de reverter estes recursos em benefícios para a população, neste caso, para a melhoria das ações e serviços de saúde. E para isso a Administração Pública também deve obedecer um conjunto de normas e regras que determinam como deve ser o trâmite para que a gestão possa adquirir materiais e equipamentos, pagamentos de funcionários, contratação de convênios, entre outros.

 

(ECP - Escola de Contas Públicas)

 

            É a Lei Complementar 141 de 2012 que determina que o gestor do SUS, em cada ente da federação, deve elaborar o Relatório de Gestão quadrimestral, compondo a prestação de contas do município e que deve ser submetido à análise e parecer do respectivo Conselho de Saúde.

           A prestação de contas também deve ser realizada através do SIOPS (Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde), que disponibiliza através da internet dados contábeis e indicadores da saúde do respectivo ente federado.

 

O banco de dados do SIOPS é alimentado pelos estados, Distrito Federal e municípios, por meio do preenchimento de formulário em software desenvolvido pelo Departamento de Informática do SUS (DATASUS), com o objetivo de apurar as receitas totais e as despesas em ações e serviços públicos de saúde [...] As informações prestadas são provenientes do setor responsável pela contabilidade do ente federado. Tais informações são inseridas e transmitidas eletronicamente para o banco de dados do sistema, através da internet, gerando indicadores de forma automática [...] O SIOPS faculta aos Conselhos de Saúde e à sociedade em geral a transparência e a visibilidade sobre a aplicação dos recursos públicos. Constitui importante instrumento para a gestão pública em saúde, pois a partir das informações sobre recursos alocados no setor, têm-se subsídios para a discussão sobre o financiamento e planejamento do SUS (SIOPS, 2016).

 

            Para efeitos de prestação de contas, é preciso mencionar também a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00), que exige a publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária de periodicidade bimestral e de obrigatoriedade do Poder Executivo, onde estão contidos demonstrativos de receitas e despesas com ações e serviços público de saúde.

 

 

Referências Bibliográficas

 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 48. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015.

____. Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.

____. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.

____. Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências.

MINISTÉRIO DA SAÚDE. Portaria n. 2.135 de 25 de setembro de 2013. estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).

____. Portaria n. 204, de 29 de janeiro de 2007. Regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle.

 

 

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